李志翔
當(dāng)前，我國(guó)正處于跨越“中等收入陷阱”，并向高收入國(guó)家邁進(jìn)的歷史階段，改革進(jìn)入攻堅(jiān)期和深水區(qū)，發(fā)展進(jìn)入關(guān)鍵期，既有征地拆遷、勞動(dòng)社保、環(huán)境保護(hù)、教育醫(yī)療、城市管理等世界其他國(guó)家工業(yè)化、城市化、現(xiàn)代化進(jìn)程中避免不了的普遍性矛盾，也有因我國(guó)基本國(guó)情所決定的特殊矛盾�；鶎尤嗣裾{(diào)解在化解矛盾糾紛中具有獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，它能在第一時(shí)間發(fā)現(xiàn)矛盾糾紛，能充分發(fā)揮廣大人民群眾的力量，以最小成本、最便捷的方式把矛盾糾紛化解在基層、化解在萌芽狀態(tài)，防止矛盾糾紛激化和轉(zhuǎn)化，真正做到“民間糾紛不出村，疑難糾紛不出鎮(zhèn)，重大矛盾不上交”，成為維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定的“第一道防線(xiàn)”。
人民調(diào)解工作面臨主要問(wèn)題
截至2015年6月底，我市今年各級(jí)人民解調(diào)委員會(huì)共調(diào)解案件7197件，涉及當(dāng)事人25500人，涉及金額3135.66萬(wàn)元，調(diào)解成功6981件，履行完畢6803件，調(diào)解率100％，調(diào)解成功率97％。防止民間糾紛引起自殺49人，防止民間糾紛轉(zhuǎn)化刑事案件120件150人，防止群體性上訪(fǎng)129件1228人，防止群體性械斗15件135人。當(dāng)前，人民調(diào)解工作面臨主要問(wèn)題有以下幾點(diǎn)：
認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)。一是少數(shù)地方和部門(mén)對(duì)新時(shí)期人民調(diào)解工作面臨的艱巨任務(wù)及其重要性、必要性認(rèn)識(shí)不足，對(duì)人民調(diào)解工作的性質(zhì)、功能和地位理解不夠。二是部分矛盾糾紛當(dāng)事人認(rèn)為基層調(diào)委會(huì)是群眾性自治組織，其調(diào)解矛盾糾紛的法律效力不足以信；三是由于外出務(wù)工、跨地區(qū)作業(yè)等導(dǎo)致人員流動(dòng)性加大，發(fā)生的矛盾糾紛跨村、跨鎮(zhèn)、跨地區(qū)，一些領(lǐng)導(dǎo)和同志認(rèn)為責(zé)任不全在我，“多一事不如少一事”，能推盡量推。
人民調(diào)解隊(duì)伍的人員結(jié)構(gòu)、編制經(jīng)費(fèi)制約了基層人民調(diào)解工作的開(kāi)展。一是基層調(diào)解員缺乏專(zhuān)職型，往往由村（居委會(huì)）副主任、治保主任等兼任，對(duì)人民調(diào)解法及其他法律法規(guī)把握不準(zhǔn)；二是調(diào)解干部普遍兼職，變動(dòng)頻繁，調(diào)解隊(duì)伍不穩(wěn)定；三是專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)不夠，一些調(diào)解員觀(guān)念陳舊，處理問(wèn)題簡(jiǎn)單粗暴，不能用法治方式和法治思維處理人民調(diào)解工作中遇到的困難和問(wèn)題；四是由于實(shí)施“大部制”，編制十分緊張，經(jīng)費(fèi)短缺的矛盾也十分突出。
行業(yè)和企業(yè)的調(diào)解組織十分薄弱。由于各行業(yè)的性質(zhì)、特點(diǎn)差異性較大，對(duì)建立調(diào)解組織的愿望也各不相同，一些行業(yè)由于矛盾糾紛不是“時(shí)�！背霈F(xiàn)，調(diào)解組織建設(shè)基本忽略。一旦出現(xiàn)糾紛，不是“斗狠”，就是逃避，最終把矛盾交給政府、交給社會(huì)，許多群體性上訪(fǎng)都是因企業(yè)內(nèi)部糾紛得不到及時(shí)調(diào)處而引發(fā)。
調(diào)解協(xié)議的效力影響了調(diào)解成功率。雖然《憲法》、《民事訴訟法》、《人民調(diào)解法》、《人民調(diào)解委員會(huì)組織條例》等法律法規(guī)對(duì)人民調(diào)解地位、作用都有明確規(guī)定，但通過(guò)調(diào)解解決的糾紛需要以當(dāng)事人自動(dòng)履行為基礎(chǔ)，不具強(qiáng)制性。一旦一方不履行協(xié)議，另一方只有向法院起訴，大大降低了調(diào)解成功率。
加強(qiáng)調(diào)解工作的對(duì)策與建議
加強(qiáng)宣傳，提高認(rèn)識(shí)，進(jìn)一步增強(qiáng)做好新形勢(shì)下人民調(diào)解工作的責(zé)任感和緊迫感。習(xí)近平總書(shū)記指出：“中國(guó)改革經(jīng)過(guò)30多年，已進(jìn)入深水區(qū)，可以說(shuō)，容易的、皆大歡喜的改革已經(jīng)完成了，好吃的肉都吃掉了，剩下的都是難啃的硬骨頭�！边@表明：當(dāng)前，我們的改革到了一個(gè)新的歷史關(guān)頭。改革必然觸及利益，碰到各種復(fù)雜關(guān)系的羈絆，矛盾糾紛更加突出，利益沖突更加激烈。我們只有切實(shí)抓好社會(huì)矛盾調(diào)處工作，及時(shí)化解矛盾糾紛，解決好人民群眾關(guān)注的焦點(diǎn)、熱點(diǎn)問(wèn)題，才能營(yíng)造出風(fēng)正氣順的干事創(chuàng)業(yè)環(huán)境。
明確職責(zé)，整合職能，建立“三調(diào)聯(lián)動(dòng)”大調(diào)解工作格局。經(jīng)過(guò)實(shí)踐探索，我市曾都區(qū)等推行的“三調(diào)聯(lián)動(dòng)”（運(yùn)用人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解相互銜接，建立受理聯(lián)動(dòng)、調(diào)處聯(lián)動(dòng)、效力聯(lián)動(dòng)化解矛盾糾紛）工作機(jī)制，走出一條黨委政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、司法行政牽頭實(shí)施、相關(guān)部門(mén)協(xié)作聯(lián)動(dòng)的調(diào)解工作新路子。他們以人民調(diào)解委員會(huì)（人民調(diào)解中心）為基礎(chǔ)，整合綜治、維穩(wěn)、信訪(fǎng)、司法所、派出所、法庭等部門(mén)力量，建立起以人民調(diào)解為主導(dǎo)、行政調(diào)解為輔助、司法調(diào)解為后盾的“三調(diào)聯(lián)動(dòng)”工作體系，形成上下聯(lián)動(dòng)、行業(yè)聯(lián)合、部門(mén)聯(lián)手的“大調(diào)解”工作格局，啃掉一些多年難啃的“硬骨頭”。
強(qiáng)化措施，改革創(chuàng)新，不斷完善人民調(diào)解工作的方式、方法。一是在“情、理、法”中更注重“法”。努力改變傳統(tǒng)的調(diào)解中，只要認(rèn)為“合情合理”，不管是否“合法”，就能握手言和“臨時(shí)行為”。減少這種不計(jì)后果、只顧眼前最終導(dǎo)致糾紛擴(kuò)大和矛盾的加深的危害。二是更加注重“程序”。由于基層矛盾糾紛的特殊性，口頭調(diào)解十分常見(jiàn)，因而重結(jié)果、重口頭、輕程序的現(xiàn)象時(shí)常發(fā)生。同時(shí)，由于調(diào)解員對(duì)調(diào)處的糾紛不登記、不制作調(diào)解協(xié)議書(shū)，致使當(dāng)事人的合法權(quán)益得不到適當(dāng)、及時(shí)的保護(hù)，也無(wú)法作為訴訟的證據(jù)，造成工作被動(dòng)。三是更加注重“網(wǎng)格化”。隨著信息網(wǎng)絡(luò)普及，以往“人海戰(zhàn)術(shù)”調(diào)解、調(diào)解的“人民戰(zhàn)爭(zhēng)”，逐步被“網(wǎng)格化”運(yùn)用替代。曾都區(qū)何店鎮(zhèn)等利用農(nóng)村網(wǎng)格服務(wù)平臺(tái)，將人民調(diào)解工作延伸到網(wǎng)格，通過(guò)網(wǎng)格內(nèi)信息，及時(shí)了解、摸排矛盾糾紛隱患，第一時(shí)間排查化解矛盾糾紛。四是更加注重協(xié)議 “效力”。依據(jù)《人民調(diào)解法》和最高人民法院《關(guān)于審理涉及人民調(diào)解協(xié)議民事案件的若干規(guī)范》，經(jīng)人民調(diào)解達(dá)成的有民事權(quán)利義務(wù)內(nèi)容，并由雙方當(dāng)事人簽字或者蓋章的調(diào)解協(xié)議，具有民事合同性質(zhì)。為此，我們的人民調(diào)解工作必須依照法制化、規(guī)范化、程序化的要求，全面履行人民調(diào)解工作職責(zé)，盡可能使人民調(diào)解協(xié)議得到司法確認(rèn)，確保協(xié)議效力的發(fā)揮。
完善網(wǎng)絡(luò)，加大投入，努力提升人民調(diào)解工作的能力和水平。一是建立網(wǎng)絡(luò)體系。在全市建立健全以鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民調(diào)解委員為主導(dǎo)，村、社區(qū)人民調(diào)解委員會(huì)為基礎(chǔ)，企事業(yè)、行業(yè)性、專(zhuān)業(yè)性、區(qū)域性人民調(diào)解委員會(huì)為補(bǔ)充，糾紛信息員、網(wǎng)格管理員為觸角的多層次、寬領(lǐng)域、規(guī)范化的新時(shí)期人民調(diào)解組織網(wǎng)絡(luò)體系，形成縱向到底、橫向到邊、縱橫交織、功能較全的立體化的人民調(diào)解工作格局。切實(shí)做到哪里有人群,哪里就有調(diào)解組織，哪里有矛盾糾紛，哪里就有人民調(diào)解工作。二是調(diào)整充實(shí)調(diào)解隊(duì)伍，拓寬人民調(diào)解員選聘渠道。將退休法官、檢察官、律師、法律工作者和有一定法律專(zhuān)業(yè)知識(shí)、熱愛(ài)調(diào)解工作的同志選聘為人民調(diào)解員。三是加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高隊(duì)伍素質(zhì)。通過(guò)采取案件調(diào)處現(xiàn)場(chǎng)觀(guān)摩、民事審判旁聽(tīng)和召開(kāi)經(jīng)驗(yàn)交流會(huì)等形式，加強(qiáng)對(duì)人民調(diào)解工作的培訓(xùn)指導(dǎo)，提高調(diào)解人員調(diào)處重大、疑難復(fù)雜矛盾糾紛的能力。四是落實(shí)嚴(yán)格按照財(cái)政部、司法部《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)人民調(diào)解工作經(jīng)費(fèi)保障的意見(jiàn)》和《人民調(diào)解法》的規(guī)定，將人民調(diào)解工作經(jīng)費(fèi)列入同級(jí)財(cái)政預(yù)算。 （作者系市司法局副局長(zhǎng)）
